Seminarium 1, Socialchefsdagarna 2023
Natalie Glotz Stade (till vänster) är rådgivare och jurist på JP Infonet. Hon har tidigare arbetserfarenhet som stadsjurist i Malmö stad. Emma Fall är rådgivare och jurist på JP Infonet. Hennes tidigare arbetserfarenhet är chef inom öppenvården i Malmö stad samt förvaltningsjurist i Trelleborgs kommun.
Natalie och Emma hjälper kommuner, som inte har en egen jurist kopplad till sin verksamhet, med utbildningar, kontakt med biståndshandläggare samt råd och stöd i ärenden.
Natalie och Emma anser att för att kunna förändra sin organisation behövs ett regelverk som ram. Utan att hålla sig till lagar och förordningar så kommer ingen organisation över huvud taget att fungera. De två reglementena när kommunfullmäktige lämnar över det juridiska ansvaret för verksamhetsområdet till en nämnd samt vidare nämndens beslut om delegationsordningarna är tunga styrdokument som behöver stämma till punkt och pricka. Vilket de inte alltid gör.
Inkorrekt fattade beslut kan ge ödesdigra konsekvenser och exempelvis bli upphävda eller så finns beslutet inte. Natalie och Emma slår ett slag för att ha god kontroll på sin delegationsordning och att även inse att vikten av/förstå hur pass grundläggande delegationsordning som dokument är för hela organisationens liv framåt och för rättssäkerheten.
Delegationsordning är en befogenhet som man får sig tilldelad, överlämnad från nämnden som maktbefogenhet till delegaten med rätten att fatta ett visst beslut. För att få en effektivitet i organisationen är det en absolut nödvändighet att nämnden överlåter en del beslutanderätt.
Någon i organisationen måste vara på tårna och följa rättspraxis. Att delegat överskrider sin delegation är dock inte vanligt. Men det kan finnas risk att delegationsordning är felaktig om det kommit ny lagstiftning exempelvis. Det är allvarligt om besluts tas av fel delegat eftersom beslutet då inte är giltigt och kan upphävas eller i bästa fall återvisats till förvaltningen för förnyad handläggning. Vid tvångslagstiftning innebär det ödesdigra konsekvenser i enskilda ärenden om fel delegat tar beslut då besluten inte är gällande om beslut tas av fel delegat samt att handlingen kan innebära tjänstefel.
Juridiken bygger på utgångspunkten att yttersta ansvaret för verksamheten alltid åligger nämnden. Övriga medarbetare i förvaltningen biträder nämnden. Den som fått beslutanderätt tilldelad sig har det fulla ansvaret för beslutet. Man kan inte peta i beslutet i efterhand eller överpröva i efterhand. Däremot kan nämnden gå in i förväg för att återkalla delegationen i ett specifikt ärende. Delegat kan även avsäga sig sin delegation i delegationsordningen exempelvis utifrån hotsituation eller i jävssituationer. Om delegat avsäger sig delegation i tid och otid kan det innebära arbetsrättsliga åtgärder då delegaten kan bedömas som inte lämpad att utföra arbetsuppgifterna.
Natalie Glotz Stade från JP Infonet berättar om delegationsregler på ett fullsatt seminarium på Socialchefsdagarna 2023.
Trots att det finns stora befogenheter för nämnden att besluta kring delegation så finns det ett uttalande i förarbetena där man säger att det endast får ske restriktivt och att det är viktigt att de förtroendevaldas och medborgarnas inflytande inte inskränks allt för mycket. Koppling görs till avgörande i HFD från -89 (prop RÅ 1998 ref 80) där det framgår att det inte får vara så vidsträckt avhänder sig ledningen av och ansvaret för verksamheten. Det finns trygghet i 6 kap 38 § kommunallagen som anger vilka beslut som inte får delegeras vilket handlar om mål, inriktning, styrning på verksamheten.
När ny förvaltningslag kom gav den möjlighet att delegera beslutanderätten till robotar men man gjorde inte samma bestämmelse i kommunallagen då lagstiftaren missat detta. Detta skapade bekymmer för proaktiva kommuner som började automatisera beslutsfattande trots att det inte fanns stöd för detta i kommunallagen, framförallt i ekonomiskt biståndsärenden. Robot kan nu få delegation efter att kommunallagen och förvaltningslagen stödjer detta. Det finns begränsningar i att robotar enbart kan genomföra beslut av enklare karaktär.
7 kap 5 § kommunallagen föreskriver att nämnden får delegera åt anställda i kommunen i ett visst ärende eller ett visst beslut. Undantag från detta finns i 6 kap 38 § kommunallagen gällande brådskande beslut. Det handlar om rättssäkerhetsaspekten och handlagda avvägningar mellan effektivitet och demokrati när nämnden inte får avsäga sig hur mycket som helst till enskilda tjänstemän.
Hur ska en delegationsordning då se ut? Delegationsordning är inte en handbok eller lista över vem som gör vad. Beslut som nämnden själv ska fatta ska inte finnas med i en delegationsordning. En delegationsordning ska visa på beslut som nämnden lämnar över till en delegat. Om lista önskas över nämndbeslut kan den göras separat.
I 6 kap 38 kommunallagen framgår vilka beslut som inte kan delegeras av nämnd som avser mål, inritning, omfattning och kvalitet. Beslut om riktlinje är en sådan bestämmelse som inte kan delegeras.
Ärenden som väcks genom medborgarförslag som lämnats över till nämnden ska beslutas av nämnden. Författning som inte får delegeras i fråga om familjerättsliga ärenden som exempelvis ansökan om vårdnadsöverflyttning 10 kap föräldrabalken vilket nämnden enbart kan besluta om.
Att använda sig av förvaltningsremisser är inte ett korrekt förfarande. I ärenden till fullmäktige är det nämnden som ska fatta beslut om ett yttrande i ett ärende som fullmäktige ska besluta om.
Lagrum 10 kap 4 § socialtjänstlagen tar upp flera beslut och de beslut som nämns har utskott som lägsta delegeringsnivå.
I 10 kap 5 SoL gäller att de beslut som inte tas upp i denna paragraf enligt föräldrabalken måste tas av nämnden.
Beslut om delegation upphör när ny nämnd tillträder vilket innebär att en ny delegationsordning behöver upprättas så snart som möjligt (vid första sammanträdet) eftersom den gamla delegationen inte gäller den nya nämnden.
Delegation kan inte ges utanför den kommunala organisationen.
Verksamhetsbeslut behöver inte vara med i delegationsordning och är ett beslut kan fattas efter vad som är bestämt i förväg utan bedömning. Exempel på verksamhetsbeslut är beslut om avgiftsdebitering enligt en angiven taxa eller tilldelning av förskoleplats enligt en fastställd kö.
Högsta förvaltningsdomstolen avgör i dom (mål 2371-17 kammarrätten Göteborg) att beslut gällande hemlighållande av vistelseort när det gäller barn som är omhändertagna enligt LVU är så ingripande i vårdnadshavarnas rätt att bestämma över barnets förhållanden vilket ger beslutet principiell betydelse vilket gör att dessa beslut får inte delegeras som de tidigare gjordes till utskott utan det måste fattas av nämnden. Hemlighållande innebär att man inte berättar för vårdnadshavarna var barnen vistas eftersom det finns en fara för barnets och/eller att föräldrarna hindrar vården.
Kammarrätten har i kölvattnet av domen (mål 2371-17 kammarrätten Göteborg) kommit fram till att beslut om umgängesbegränsningar när det gäller omhändertagande av barn, som regleras i samma paragraf som hemlighållande av vistelseort i LVU, även det är så ingripande i familjelivet att det ska beslutas av nämnden.
Samtidigt ska man överväga hemlighållande av vistelseort och umgängesbegränsningar var tredje månad vilket högsta förvaltningsdomstolen inte uttalat sig om. Överväganden är enbart information och inte lika ingripande vilket gör att man kan tycka att de besluten ska tas av utskottet. Ingen kommun har fått kritik för att utskottet delegerats beslut om överväganden.
I utredningen gällande hållbar socialtjänst föreslås att man ska stifta bort avgörandet om att nämnden ska ta beslut om hemlighållande av vistelseort och umgängesbegränsningar då dessa ärenden oftast till sin karaktär är brådskande och därav i praktiken tas av en person, ordförande i nämnden.
Dom i HDF (2019 ref 32) kring fastighetsrätt beskrivs där en kommunstyrelse fattat ett beslut om att en ge markanvisningstillstånd att en moské skulle byggas. Beslutet överklagades enligt kommunallagen där det i överklagan framgick att kommunfullmäktige borde tagit beslutet eftersom det blev så heta politiska diskussioner i kommunen. Högsta förvaltningsdomstolen säger att det faktum att ett beslut väcker uppmärksamhet i media och engagerar en större grupp medborgare medför inte att beslutet ska fattas av kommunfullmäktige.
I dom av HFD (2022 ref 13) gällande principiell beskaffenhet utövning mot enskild. För vem ska det vara av principiell beskaffenhet? Natalie och Emma frågar om det inte ska utgå från den enskilde som det gör i HFD (mål 2371-17 kammarrätten Göteborg). Vad som är principiellt förskaffande ska betraktas utifrån kommunens synvinkel i HFD (2022 ref 13). I detta fall hade nämnden delegerat beslutanderätten till utskott i fråga om återkallande av serveringstillstånd vilket är ett ingripande beslut för den enskilde näringsidkaren. Högsta förvaltningsdomstolen resonerar i domen att huruvida det ska återkallas eller inte är inte så kvalificerat eller svårt att det kan anses vara ur principiell beskaffenhet utifrån kommunens synvinkel.
I delegationsordning ska det finns ett avsnitt om personalärenden.
Faktiskt handlande ska inte finnas med i en delegationsordning. Som när en lärare undervisar eller när en öppenvårdare behandlar.
Rena förvaltningsbeslut som vem som köper fika på fredag behöver inte heller delegeras!
Inte heller beslut av förberedande karaktär som arbetsutskottets beredning av ett nämndärende.
Avtalssamverkan i fråga om exempelvis att mindre kommuner hjälps åt behöver stå med i delegationsordningen med begränsningar i 6 kap 38 kommunallagen. Ett exempel gäller jäv. Avtal behöver skrivas med de delar som behöver delegeras. I större städer med fler socialnämnder går det inte att delegera beslutsfattande mellan nämnder utan reglementena behöver ändras för att beslut ska kunna tas av annan nämnd.
I 6 kap 39 § kommunallagen framgår att en ordförande i en nämnd alltid får fatta ett brådskande beslut. Brådskande ärenden anmäls till nämnden och inte till utskott. Det är viktigt när dessa beslut tas att man motiverar till varför beslutet är brådskande då det annars kan upphävas om brådskan inte är styrkt. Ordförande i nämnden betyder alltid nämndens ordförande och är aldrig utskottets ordförande. Ordförande kan delegera detta beslutsfattande och det ska alltid vara namngivna personer i en delegationsordning. I dom i kammarrätten i Göteborg mål 2371-17 tolkar man begreppet brådskande. Vårdnadshavare ville i detta mål ha ett överklagbart beslut gällande umgängesbegränsning snabbt för att kunna överklaga, vilket kammarrätten inte ansåg var brådskande. Brådskande bedömdes av kammarrätten enbart vara om vårdnadshavande ingriper i vården och exempelvis stod framför familjehemmets dörr och ville plocka hem barnet.
Om klient påtalar att hen blir orättvist behandlad av sin handläggare, t.ex. om det framkommer att klienten säger att handläggaren alltid fattar avslagsbeslut. Om socialsekreteraren bedöms fatta rättssäkra beslut ska socialsekreteraren sitta kvar men beslut om jäv behöver fattas vid varje tillfälle det händer. Det behöver finnas med i delegationsordningen kring delegation om nämnden inte vill ta detta beslut.
HFD 2021-09-21 mål nr 5418-21 och 5419-21 som gäller tvångsvård. Ordförande fattade beslut om omedelbart omhändertagande av två barn enligt LVU. När förvaltningsrätten upphävde beslutet överklagades detta av en tjänsteman. Ärendet återvisades till kammarrätten då förvaltningsrätten konstaterade att ett beslut att överklaga en dom om omedelbart omhändertagande inte kan delegeras till en tjänsteman.
HFD avgörande (2016 ref 28) tar upp formkraven för delegation vilket innebär bland annat att man ska kunna utläsa rätten att fatta beslut, vilken befattningshavare som har rätt att göra det och vilka beslutsbefogenheter som rätten omfattar. Detta framgår lämpligen av delegationsordningen.
Vidarebeslut om delegering kan endast ges av förvaltningschef. Ett överlåtelsedokument om att vidaredelegera skrivs. En avdelningschef har inte rätt att vidaredelegera beslut till en underordnad, bara förvaltningschefen med beslut delegerat till sig kan vidaredelegera. Möjligheten till vidaredelegering ska stå med i delegationsordningen för förvaltningschef med rätt till vidaredelegation.
Kompletterande beslutanderätt i barnärenden i LVU är en annan juridisk konstruktion och något annat än delegation. Exempelvis i fråga om omedelbart omhändertagande. Nämndens ordförande eller någon annan ledamot som nämnden har förordnat får fatta dessa beslut, ett så kallat förtroendebeslut. Alltså namngivna människor vilket är ett förordnande och inte delegationsbeslut.
Mats Collin från FSS riksstyrelse tackar JP Infonets föreläsare Natalie Glotz Stade och Emma Fall efter seminariet.
Det här var ett seminarium av JP Infonet på Socialchefsdagarna 2023 i Karlstad
Dokumentation: Johanna Glansk, universitetsadjunkt i socialt arbete, Karlstads universitet
Foto: © Peter Gunnebro/dalapeter.se